La Ley N° 31313- Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, publicada en El Peruano el 25.07.2021, señala en su artículo 1 que dicha ley tiene por objeto “(…) establecer los principios, lineamientos, instrumentos y normas que regulan el acondicionamiento territorial, la planificación urbana y rural de las ciudades y centros poblados del país; así como el uso y la gestión del suelo, a efectos de lograr su desarrollo sostenible, entendido como la optimización del aprovechamiento del suelo en armonía con el bien común y el interés general, la implementación de mecanismos que impulsen la gestión del riesgo de desastres, la gestión integral del cambio climático, y la reducción de la vulnerabilidad, la ocupación racional del suelo y la habilitación; así como el desarrollo equitativo y accesible y la reducción de la desigualdad urbana y territorial; y la conservación de los patrones culturales, conocimientos y estilos de vida de las comunidades tradicionales y los pueblos indígenas u originarios”. Dicha norma estableció una serie de modificaciones importantes respecto a las obligaciones tributarias y no tributarias que las personas deben asumir en su condición de propietarios, tales como el cobro por participación en el incremento del valor del suelo, la modificación de la base imponible para el cálculo del impuesto predial y, el cobro de una tasa adicional del 100% respecto de la tasa del impuesto predial.
El Colegio de Abogados de Lima Sur interpuso demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60 (referidos a la Participación en el Incremento del Valor del Suelo), y contra las disposiciones complementarias modificatorias primera y segunda de la Ley 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible (referidas a la modificación de la base imponible para el cálculo del impuesto predial y al pago de una tasa adicional del 100% del referido impuesto).
Es así que, cumplidas todas las etapas del proceso, el Tribunal Constitucional, mediante Sentencia del 22.11.2024, en el Expediente N° 00005-2023-PI/TC (publicada en El Peruano el 07.02.2025) ha resuelto la controversia, declarando inconstitucional la segunda disposición complementaria modificatoria de la referida ley, en cuanto establece el pago de una tasa adicional del 100% respecto de la tasa correspondiente al impuesto predial aplicable al valor del suelo, pues duplicar la tasa que inicialmente sería pagada por concepto de impuesto predial constituye un cobro excesivo para el contribuyente.
Cabe indicar que la Segunda Disposición Complementaria del Modificatoria de la Ley N° 31313 que incorporó al artículo 13-A de la Ley de Tributación Municipal señala:
“Artículo 13-A. Aquellos predios que, dentro de los Planes de Desarrollo Urbano de la jurisdicción a la que pertenecen, se encuentren ubicados en suelo urbano, que cuenten con acceso a servicios públicos, y no cuenten con habilitación urbana con recepción de obras o que teniendo habilitación urbana con recepción de obras no cuenten con edificación, se encontrarán sujetos al pago de una tasa adicional del 100% respecto de la tasa que le corresponda del Impuesto Predial que será aplicable al valor del suelo.
No se aplicará la tasa diferenciada a aquellos inmuebles cuyo valor de autoavalúo sea menor a 17 UIT.
La tasa diferenciada se aplicará a partir del 1 de enero de 2024, incluso respecto de aquellos predios que no hubieran culminado las obras de habilitación urbana o edificación correspondientes.
El cobro sobre la base de dicha tasa diferenciada se realiza hasta que se hubiera cumplido con la habilitación y edificación sobre el predio afectado, lo cual se verifica una vez que el propietario del predio hubiera obtenido la recepción de obras de habilitación urbana y la conformidad de obra, conforme a la normativa de la materia y según fuera el caso.
La actualización de las tasas se efectúa a partir del 1 de enero del año siguiente al año en el que se haya finalizado las obras de habilitación urbana o edificación, según corresponda”.
Tal norma estableció el cobro de una tasa adicional del 100% respecto de la tasa que le corresponde del impuesto predial, aplicable al valor del suelo para predios que, según los planes de desarrollo urbano:
- Se encuentren ubicados en suelo urbano
- Cuenten con acceso a servicios públicos; y,
- No cuenten con habilitación urbana con recepción de obras o, teniéndola, no cuenten con edificación.
La Sentencia del TC cuestiona el cobro de mencionada tasa adicional del 100% conforme se aprecia de los fundamentos 142 al 145 de la STC que se transcriben a continuación:
- (…) éste Tribunal aprecia que la finalidad de la disposición sometida a control, no es propiamente, establecer una sanción para los propietarios que carezcan de habilitación urbana y/o de edificación, como alega la parte demandante. En realidad dicha norma persigue desincentivar tales situaciones a través del cobro de la tasa adicional del 100% respecto de la tasa correspondiente al impuesto predial, aplicable al valor del suelo.
- En el presente caso, se advierte que dicha finalidad se encuentra en el marco de lo constitucionalmente posible y que, en todo caso, resulta legítimo que el legislador busque desalentar la falta de habilitación urbana y/o la falta de edificación, como parte de las medidas tendientes al desarrollo urbano sostenible.
- Así las cosas, este Tribunal aprecia que la disposición en cuestión, introduce un fin extra fiscal, pero evidentemente, no por ello, su regulación queda exenta de observar los principios constitucionales tributarios. Antes bien, queda claro, en el presente caso, que la disposición cuestionada, al tener naturaleza tributaria, debe ser respetuosa de tales principios.
- En atención a esto último, este Tribunal considera que el pago de una tasa del 100% para aquellos casos en los que no se contase con habilitación urbana con recepción de obra y/o con edificación, resulta manifiestamente irrazonable y desproporcionado, pues duplicar la tasa que inicialmente sería pagada por concepto de impuesto predial constituye un cobro excesivo intolerable para el contribuyente. En consecuencia, corresponde a este Colegiado ejercer un control de proporcionalidad de la mencionada tasa”.
En base a tales fundamentos declara fundada en parte la demanda, es decir, fundada la demanda contra la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley N° 31313, en cuanto establece el pago de una tasa adicional del 100% respecto de la tasa correspondiente al impuesto predial aplicable al valor del suelo.
Cabe resaltar que a criterio del Tribunal Constitucional, el vicio de inconstitucionalidad de la norma radica en cuanto a la tasa establecida mas no respecto a que la posibilidad de que se establezca una tasa adicional. Tal situación es dejada en claro en el fundamento 147 de la STC: “Debe quedar claro, entonces, que el vicio de inconstitucionalidad que se ha identificado radica en la tasa establecida por el legislador, pero no en el fundamento del pago de una tasa adicional por falta de habilitación urbana o falta de edificación, que en sí mismo no resulta incompatible con la Constitución”.
La STC, bajo comentario, establece en el segundo punto de su parte resolutiva, que en tanto la obligación tributaria impuesta por la Segunda Disposición Complementaria del Modificatoria de la Ley N° 31313 mediante la cual se incorporó al artículo 13-A de la Ley de Tributación Municipal rige a partir del año 2024 y que por consiguiente muchos pagos pueden haber sido realizados en razón a dicha norma, la administración tributaria municipal podrá optar ente devolver lo indebidamente pagado por concepto de tasa diferenciada, o en su defecto y conforme lo permite el artículo 40° del Código Tributario, compensar lo pagado a título de futuras obligaciones deducibles por el mismo concepto.
Finalmente, al declarar infundados todos los demás extremos de la demanda, el Tribunal Constitucional mantiene el cobro por participación en el incremento del valor del suelo, ya que consideró que los particulares deben contribuir con el referido desarrollo urbano, a través del pago o realización de actividades como consecuencia del incremento del valor comercial de sus predios con el que se han beneficiado a causa de la intervención del Estado.
En efecto, conforme al artículo 54° de la Ley N° 31313 “se entiende por incremento del valor del suelo al valor comercial adicional que se origina en las ciudades por externalidades positivas, directas e indirectas, que producen los hechos generadores establecidos en la presente Ley”. El artículo 55° de dicha ley precisamente detalla cuales son esos hechos generadores: a) hechos generadores por la clasificación del suelo y hechos generadores por la calificación del suelo. En tal sentido, el Tribunal Constitucional ha precisado que esta obligación no cumple con todos los elementos para ser considerado un tributo, descartando así su naturaleza tributaria. Por el contrario, el Tribunal Constitucional lo considera como una “prestación patrimonial de carácter público no tributaria” por cuanto se trata de un ingreso que no tiene como objeto contribuir al sostenimiento del gasto público. Sin embargo, el TC deja en claro que si bien a dicha obligación no se le aplican los principios constitucionales tributarios que establece el artículo 74° de la Constitución, ello no excluye el análisis de razonabilidad y proporcionalidad, parámetros que conforme lo señala la STC, no han sido vulnerados. Adicionalmente, la STC señala que habiendo quedado descartada la naturaleza tributaria del “cobro por Participación en el incremento del valor del suelo”, no puede alegarse la existencia de una situación de doble imposición respecto a esta obligación y el impuesto predial.
La Sentencia de Tribunal Constitucional comentada, puede descargarse desde el link https://www.tc.gob.pe/institucional/notas-de-prensa/tc-declaro-inconstitucional-tasa-adicional-al-impuesto-predial-aplicable-al-valor-del-suelo/